Empty Words: The “Financing” of the Sustainability Transformation as a Political Problem
– Ulrich Klüh and Richard Sturn.
The current political situation in Germany is a stark reminder that the ecological, geopolitical, socio-economic and digital crises of our time are, above all, crises of “financing”: the traffic light coalition failed not least because of differing views on the financing of aid to Ukraine, climate policy and social policy. The election manifestos of some parties are outdoing each other in proposals for tax relief, which the other parties believe are severely “underfunded”. Olaf Scholz is counting on a “Germany Fund”, the “investment boost”, and a relaxation of debt rules. Friedrich Merz wants to close the coverage gaps of the transformation by strengthening the European Capital Markets Union and is speaking on this at an event organized by the asset manager BlackRock in Davos. Robert Habeck wants to “finance” social security systems through taxes on capital income.
But what does it actually mean to “finance” a transformation?
When people talk about “financing” in everyday language, most people think of obtaining a sum of money to finance a major purchase or project. The funds come either from their own savings, from the savings of others via capital markets, or from loans granted by banks. In everyday language, “financing” therefore usually refers to a private sector activity in the broadest sense.
For a long time, very similar ideas prevailed when it came to financing the transformation to a sustainable economy and society. The term “sustainable finance” stood for a view that placed great trust in market mechanisms and private sector initiatives. The idea was that if the state succeeded in establishing a sufficiently high price for climate-damaging emissions, the nimble but invisible hands of private financial markets would ensure that funds were withdrawn from ecologically harmful businesses and that money was channeled into promising green applications.
Die Versprechen der privaten Finanzmarktakteure, die für die Transformation notwendigen Gelder aufzutreiben, haben sich bedauerlicherweise als leere Worte erwiesen. Dies zeigt bspw. ein Blick auf die Lücke zwischen klimapolitisch notwendigen und tatsächlich verfügbaren Finanzmitteln (Buchner et al. 2024): Aktuell wird lediglich ein Fünftel der geschätzten Bedarfe aufgebracht, davon lediglich ungefähr die Hälfte aus privaten Quellen (Schaubild 1).
Und dieses Fünftel der notwendigen Mittel stellt im Vergleich zu den Kleinstbeträgen, die bis vor Kurzem vorherrschten, bereits einen Erfolg dar, der nur mit Hilfe aufwendiger staatlicher Maßnahmen erreicht werden: Der Staat setzt hierbei nicht nur Rahmenbedingungen, bspw. im Hinblick auf die Messung und Berichterstattung. Er übernimmt selbst einen erheblichen Teil der mit der Transformation einhergehenden Risiken und Kosten:
- Er übernimmt, wie im Fall des Europäischen Green Deal, aktiv einen großen Teil der mit den Investitionen in Nachhaltigkeit einhergehenden Risiken
- Er setzt, wie im Fall der bundesdeutschen Ampelregierung, Transformationsfonds auf, die nicht zuletzt der Umgehung allzu strikter Schuldenbremsen dienen
- Er legt, wie im Fall der Biden-Regierung, milliardenschwere Förderprogramme auf, die nicht nur das grüne Wachstum befördern, sondern auch rechtspopulistischen Tendenzen entgegenwirken sollen.
Mit dieser Übernahme sind staatliche und überstaatliche Akteure selbst ein Versprechen eingegangen: Die Finanzierung der Nachhaltigkeitstransformation so zu fördern, dass sie am Ende gelingt.
Die Versprechen von Regierungen und Europäischer Kommission haben sich bedauerlicherweise ebenfalls als leere Worte erwiesen. Grundgesetzlich verankerte Schuldenbremsen lassen sich dauerhaft ebenso wenig ignorieren wie die institutionellen und demokratischen Defizite der Europäischen Union oder die Anfälligkeit bestimmter Wählergruppen für die rechtspopulistischen Versprechen von Klimaleugnern, die nicht selten die Interessen der alten, fossilen Wirtschaft vertreten. Zudem scheitert auch jedwede „hybride“, also im Zwischenraum zwischen privaten und öffentlichen Sphären angesiedelte Finanzierungslösung, wenn nicht ausreichend öffentliche Mittel zur Verfügung stehen.
Warum erweisen es bisher alle Versprechen, einen bestimmten Geldbetrag zur Finanzierung der Transformation aufzubringen, als leere Worte? Dieser Frage soll eine Tagung an der Evangelischen Akademie Tutzing nachgehen, die vom 10. bis zum 12. März unter dem Titel „Finanzpolitik für die Transformation“ stattfinden soll.
Ausgangspunkt der Tagung ist die These, dass nicht nur die Finanzierungsmodelle privater und öffentlicher Akteure aus leeren Worten bestehen. Vielmehr handelt es sich bei dem Begriff „Finanzierung“ selbst um ein „leeres Wort“, einen „Slogan“ ohne festgelegte Bedeutung. Als bedeutungsoffenes „Label“ kann der Begriff auf viele Arten und ganz unterschiedlich interpretiert werden und dabei unterschiedliche Überzeugungen und Agenden repräsentieren. Philosophen wie Jaques Derrida und Ernesto Laclau sprechen in diesem Zusammenhang von einem „empty signifier“. Ausgehend von diesem Begriff lassen sich einige Gründe finden, warum sich die meisten Versprechungen zur Finanzierung der Transformation als „leere Worte“ erwiesen haben.
Der erste Grund, der zur Erklärung der bisher unzureichenden Transformationsfinanzierung beitragen kann, ist die Gleichsetzung von Finanzierungsfragen mit Fragen der Geldbeschaffung. Es ist natürlich nicht überraschend, dass in einem kapitalistischen System, in dem sich nicht alles aber vieles ums Geld dreht, die gähnende Leere der Zeichenfolge zunächst mit Geld gefüllt wird. Geld jedoch ist in Finanzierungsfragen ein zwar wichtiges aber trügerisches Medium. Auf dieses Problem hat schon der wichtigste Ökonom des zwanzigsten Jahrhunderts, John Maynard Keynes, hingewiesen:
„For some weeks at this hour you have enjoyed the day-dreams of planning. But what about the nightmare of finance? I am sure there have been many listeners who have been muttering: ‘That’s all very well, but how is it to be paid for?’ Let me begin by telling you how I tried to answer an eminent architect who pushed on one side all the grandiose plans to rebuild London with the phrase: ‘ Where’s the money to come from?’ ‘The money?’ I said. ‘But surely, Sir John, you don’t build houses with money? Do you mean that there won’t be enough bricks and mortar and steel and cement?’”
Der „Albtraum der Finanzierung“ entsteht mit der eingangs verwendeten aber fälschlichen Gleichsetzung des Begriffs „Finanzierung“ mit dem Aufbringen eines Geldbetrages. In Wirklichkeit geht es bei Finanzierungen, und gerade bei der Finanzierung der Transformation, um materielle Fragen: Kann mit den Metallen aus Yachten eine S-Bahn „finanziert“ werden? Können die seltenen Erden für E-Roller in Sao Paulo bei der Produktion von großen E-Automobilen in München „eingespart“ werden? Werden die Bagger und Baggerführer von der Autobahn zur Schnellbahntrasse „transferiert“?
Der zweite Grund für die bisher leeren Versprechungen besteht darin, dass bei Finanzierungsproblemen Machtfragen entscheidend sind. Wer allerdings wie Macht ausübt bleibt im aktuellen politischen Diskurs oft ausgeblendet. Der strategische Einsatz „leerer Signifikanten“ spielt hierbei eine entscheidende Rolle. Auf den Zusammenhang zwischen leeren Signifikanten und Macht hat besonders eindrücklich Ernesto Laclau hingewiesen. Herrschaft wird durch die Schöpfung und stetige Umwandlung solcher leerer Signifikanten ausgeübt. Es ergibt sich eine dynamische Wechselbeziehung, bei der Macht durch die Fähigkeit ausgeübt wird, unbestimmte und flexible Konzepte zu kontrollieren und in einem bestimmten politischen Kontext zu besetzen. Die Geschichte des Begriffs „Finanzierung“, die eng mit der Herausbildung der gesellschaftlichen Dominanz finanzieller Logiken, Akteure und Technologien verbunden ist, belegt diesen Zusammenhang eindrucksvoll.
Der dritte Grund für leere Worte ist mit dem zweiten eng verwandt: Finanzierungsfragen sind immer auch Verteilungsfragen, gerade in der sozial-ökologischen Transformation (Schaubild 2). Denn die Folgen des Klimawandels treffen weniger gut finanzierte Menschen hart, vermögende Menschen weniger hart. Umgekehrt tragen Menschen mit guter Finanzausstattung überproportional, Menschen mit schlechter nicht oder nur wenig zu den Problemen bei. In ähnlicher Form sind auch die Möglichkeiten, zur „Finanzierung“ der Klimatransformation beizutragen stark ungleich verteilt. Und diese Verteilungsaspekte stellen nur den Anfang einer langen Reihe ähnlicher Probleme dar.
Das Finanzsystem ist mithin Kristallisationskern eines hegemonialen Diskurses, der Macht- und Verteilungsfragen verschleiert. Stattdessen werden „Gott und die Welt“ in die Sphäre marktförmiger, auf den ersten Blick „neutraler“ und „fairer“ Bewertungen gebracht. Es kommt zu einer Fetischisierung des Finanzsystems, wie sie etwa der Begeisterung über handelbare Emissionsrechte zugrunde liegt. Den Klimaschutz endlich auch in den Orbit finanzmarktförmiger Bewertungen zu bringen wird zur Agenda einer um Hegemonie bemühten Gruppe einflussreicher Akteure.
Genau entgegen diesem über weite Strecken hegemonialen Diskurs ist es wichtig, „das Finanzielle“ als Kombination dreier Aspekte zu begreifen: Als Ausdruck realer Machtverhältnisse, konfliktreicher Verteilungsprobleme und als Medium realwirtschaftlicher Ressourcenumschichtungen – im besten Fall in Richtung transformatorischer Prozesse des Wandels. Alle drei Aspekte sind miteinander verwoben. Dass Ressourcenumschichtungen (sei es zugunsten des Baus eines Radwegenetzes, sei es für nachhaltig Energieerzeugung oder wofür auch immer) finanzielle Voraussetzungen haben, zeigt letztlich an, dass sie nicht im luftleeren Raum stattfinden. Sie haben Voraussetzungen und Konsequenzen im Hinblick auf Macht und Verteilungskonflikte.
Die Analyse finanzieller Arrangements der Transformation, wie sie vom 10. bis 12. März an der Evangelischen Akademie stattfinden soll, ist daher aus drei Gründen von zentraler Bedeutung: Erstens hilft sie uns zu verstehen, wo wir im Hinblick auf Transformation heute stehen: Das heißt, woher welche Finanzierungsströme kommen, wohin sie in welchem Maße fließen – und wem unter obwaltenden Bedingungen, Strukturen und Kriterien letztlich die Entscheidungsmacht darüber zukommt. Zweitens ist sie ein Einstieg in eine für die Transformation zentrale Frage: Inwiefern taugen die aktuellen politischen Bedingungen, Strukturen und Kriterien, wie sie in der privaten und öffentlichen Finanzwirtschaft widergespiegelt werden, mit Blick auf die Transformation? Und inwiefern taugen sie nicht? Drittens sind sie Grundvoraussetzung für eine ehrlichere Debatte zu den wirtschaftspolitischen Weichenstellungen, die für eine Transformation zur Nachhaltigkeit notwendig sind. Welche Rolle spielen bspw. Finanzierungsinstrumente wie Vermögens- und Kapitalsteuern, die einen direkten Zusammenhang zwischen Problemen der Verteilung und Ökologie herstellen?
Solche Analysen und Strategien könnten oder müssten allen einleuchten, die sehen, das Business-as-usual angesichts aktueller Herausforderungen auf Dauer nicht funktionieren wird und sowieso schon tagtäglich auf verschiedenste Art herausgefordert wird. Sie könnten oder müssten ihnen unabhängig davon einleuchten, ob, in welcher Weise und mit welchem Zeithorizont sie die „grüne“ Transformation als postkapitalistische Transformation anvisieren.
Leere Worte: Die „Finanzierung“ der Nachhaltigkeitstransformation als politisches Problem
Die aktuelle politische Lage in Deutschland führt uns eindrucksvoll vor Augen: Die ökologischen, geopolitischen, sozio-ökonomischen und digitalen Krisen unserer Zeit sind vor allem auch Krisen der „Finanzierung“: Die Ampelkoalition scheiterte nicht zuletzt an unterschiedlichen Auffassungen zur Finanzierung der Ukrainehilfe und der Klimapolitik. Die Wahlprogramme bestimmter Parteien übertreffen sich in Steuersenkungen, die nach Meinung der anderen Parteien stark „unterfinanziert“ sind. Olaf Scholz setzt auf einen „Deutschlandfonds“, den „Investitionsturbo“, sowie eine Lockerung der Schuldenregeln. Friedrich Merz möchte die Deckungslücke der Transformation durch eine Stärkung der Europäischen Kapitalmarktunion schließen und spricht dazu bei einer Veranstaltung des Vermögensverwalters BlackRock. Robert Habeck möchte soziale Sicherungssysteme durch Abgaben auf Kapitaleinkünfte „finanzieren“.
Doch was bedeutet es eigentlich, eine Transformation zu „finanzieren“? Wenn im allgemeinen Sprachgebrauch von „Finanzierung“ die Rede ist, denken die meisten Menschen an die Beschaffung eines Geldbetrages, mit dem man eine größere Anschaffung oder ein größeres Projekt stemmen kann. Die Geldmittel stammen dabei entweder aus Ersparnissen oder aus einer Kreditvergabe durch Banken. „Finanzierung“ steht somit meist für eine im weitesten Sinne privatwirtschaftliche Aktivität.
Im Rahmen der Finanzierung der Transformation zu einer nachhaltigen Wirtschaft und Gesellschaft herrschten lange Zeit ganz ähnliche Vorstellungen vor. Der Begriff „Sustainable Finance“, zu Deutsch „Nachhaltige Finanzierung“, stand für eine Sichtweise, die großes Vertrauen in Marktmechanismen und privatwirtschaftliche Initiative setzte. Die Vorstellung war: Gelingt es dem Staat, einen ausreichend hohen Preis für klimaschädliche Emissionen zu etablieren, würden die flinken aber unsichtbaren Hände privater Finanzmärkte dafür sorgen, dass ökologisch schädlichen Geschäften die Mittel entzogen, zukunftsträchtigen grünen Anwendungen Geldmittel zugeführt würden.
Die Versprechen der privaten Finanzmarktakteure, die für die Transformation notwendigen Gelder aufzutreiben, haben sich bedauerlicherweise als leere Worte erwiesen. Dies zeigt bspw. ein Blick auf die Lücke zwischen klimapolitisch notwendigen und tatsächlich verfügbaren Finanzmitteln: Aktuell wird lediglich ein Fünftel der geschätzten Bedarfe aufgebracht, davon lediglich ungefähr die Hälfte aus privaten Quellen. Und dieses Fünftel der notwendigen Mittel stellt im Vergleich zu den Kleinstbeträgen, die bis vor Kurzem vorherrschten, bereits einen Erfolg dar, der nur mit Hilfe aufwendiger staatlicher Maßnahmen erreicht werden: Der Staat übernimmt inzwischen einen erheblichen Teil der mit der Transformation einhergehenden Risiken und Kosten. Mit dieser Übernahme sind staatliche und überstaatliche Akteure selbst ein Versprechen eingegangen: Die Finanzierung der Nachhaltigkeitstransformation so zu fördern, dass sie am Ende gelingt.
Die Versprechen von Regierungen und Europäischer Kommission haben sich bedauerlicherweise ebenfalls als leere Worte erwiesen. Grundgesetzlich verankerte Schuldenbremsen lassen sich dauerhaft ebenso wenig ignorieren wie die institutionellen und demokratischen Defizite der Europäischen Union oder die Anfälligkeit bestimmter Wählergruppen für die rechtspopulistischen Versprechen von Klimaleugnern, die nicht selten die Interessen der alten, fossilen Wirtschaft vertreten. Zudem scheitert auch jedwede „hybride“, also im Zwischenraum zwischen privaten und öffentlichen Sphären angesiedelte Finanzierungslösung, wenn nicht ausreichend öffentliche Mittel zur Verfügung stehen.
Warum erweisen es bisher alle Versprechen, einen bestimmten Geldbetrag zur Finanzierung der Transformation aufzubringen, als leere Worte? Dieser Frage soll eine Tagung an der Evangelischen Akademie Tutzing nachgehen, die vom 10. bis zum 12. März unter dem Titel „Finanzpolitik für die Transformation“ stattfinden soll.
Ausgangspunkt der Tagung ist die These, dass nicht nur die Finanzierungsmodelle privater und öffentlicher Akteure aus leeren Worten bestehen. Vielmehr handelt es sich bei dem Begriff „Finanzierung“ selbst um ein „leeres Wort“, einen „Slogan“ ohne festgelegte Bedeutung. Als bedeutungsoffenes „Label“ kann der Begriff auf viele Arten und ganz unterschiedlich interpretiert werden und dabei unterschiedliche Überzeugungen und Agenden repräsentieren. Philosophen wie Jaques Derrida und Ernesto Laclau sprechen in diesem Zusammenhang von einem „empty signifier“. Ausgehend von diesem Begriff lassen sich einige Gründe finden, warum sich die meisten Versprechungen zur Finanzierung der Transformation als „leere Worte“ erwiesen haben.
Der erste Grund, der zur Erklärung der bisher unzureichenden Transformationsfinanzierung beitragen kann, ist die Gleichsetzung von Finanzierungsfragen mit Fragen der Geldbeschaffung. Auf dieses Problem hat schon der wichtigste Ökonom des zwanzigsten Jahrhunderts, John Maynard Keynes, hingewiesen, der einen „Albtraum der Finanzierung“ konstatiert. Dieser Albtraum entsteht als Folge der Gleichsetzung des Begriffs „Finanzierung“ mit dem Aufbringen eines Geldbetrages. In Wirklichkeit geht es bei Finanzierungen, und gerade und im Besonderen bei der Finanzierung der Nachhaltigkeitstransformation, zunächst um materielle Fragen: Kann mit den Metallen aus Yachten eine S-Bahn „finanziert“ werden? Können die seltenen Erden für E-Roller in Sao Paulo bei der Produktion von großen E-Automobilen in München „eingespart“ werden?
Ein zweiter Grund für die bisher leeren Versprechungen besteht in der Ausblendung von Machtfragen. Wer allerdings wie Macht ausübt bleibt im aktuellen politischen Diskurs oft ausgeblendet. Der strategische Einsatz „leerer Signifikanten“ spielt hierbei eine entscheidende Rolle. Herrschaft wird durch die Schöpfung und stetige Umwandlung solcher leerer Signifikanten ausgeübt. Es ergibt sich eine dynamische Wechselbeziehung, bei der Macht durch die Fähigkeit ausgeübt wird, unbestimmte und flexible Konzepte zu kontrollieren und in einem bestimmten politischen Kontext zu besetzen.
The third reason for empty words is closely related to the second: financing issues are always distribution issues, especially in the socio-ecological transformation. The consequences of climate change hit people who are less well-financed hard, while wealthy people are hit less hard. Conversely, people with good financial resources contribute disproportionately to the problems, while people with poor financial resources contribute little or nothing. In a similar way, the opportunities to contribute to “financing” the climate transformation are also very unequally distributed. And these distribution aspects are just the beginning of a long series of similar problems.
The financial system is therefore the crystallization point of a hegemonic discourse that obscures questions of power and distribution. Instead, “God and the world” are brought into the sphere of market-based, at first glance “neutral” and “fair” valuations. A fetishization of the financial system occurs, such as that which underlies the enthusiasm for tradable emission rights. Finally bringing climate protection into the orbit of financial market-based valuations becomes the agenda of a group of influential actors striving for hegemony.
In direct contrast to this largely hegemonic discourse, it is important to understand “financial” as a combination of three aspects: as an expression of real power relations, conflict-ridden distribution problems and as a medium for real-economy resource reallocations – ideally in the direction of transformative processes of change. All three aspects are interwoven. The fact that resource reallocations (whether in favor of building a network of cycle paths, for sustainable energy production or whatever) have financial prerequisites ultimately shows that they do not take place in a vacuum. They have prerequisites and consequences in terms of material, power and distribution conflicts..
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